2010年12月25日上午，花溪政治学论坛第十一期在法学院会议室举行。本次论坛由黄其松博士主持，罗筠博士博士主讲，主题是《县域政治与国家能力建设》。参加的老师有卢正涛教授，丁玲老师，胡蓉老师。政治学系的大部分研究生参加了本次论坛。
     罗博士从以下四个方面进行了讲解。
     一是问题的缘起
     (一)县域治理在中国政治发展中的重要作用。罗博士认为县域政治之所以在中国政治发展中具有重要作用，乃是由于县在中国行政体系的特殊性和重要性、“三农”问题是中国政治发展的核心问题以及大量群体性事件正不断向县域集中，凸显县政治理危机构成的。(二) 县政的重要地位。主要表现在﹕中国县级政权的实际情况：到2005年底，中国共有2860个县级行政区划，其中市辖区856个，县级市369个，县1463个，自治县117个，旗49个，自治旗3个，特区2个，林区1个，人口总数9.18亿，占全国总人口的70.24。全国县域经济的地区生产总值达8.81万亿元，占全国GDP的48.10%.全国县域人均地区生产总值为9470元，是全国的67.5%。县政的功能：县域是国家权力体系的末梢，是国家政权的根基 “郡县制，天下安”，自秦始皇统一中国建立郡县制以来，中国历代王朝都非常重视县政建设。如顾炎武《郡县论》：明朝灭亡的重要原因，是县政的腐败。孙中山主张实行以县为基础的地方自治，以县作为中国民主政治的基座。罗博士认为，“县在整个国家政治运行中具有特殊地位。不仅国家的大政方针要通过县一级加以贯彻，而且县要根据地方情况作出决定。县可以说是整个国家政治运作的枢纽，只有通过县，治理国家的机器才可运转协调。因此，县作为联系国家与社会关系的连接点，在中国的政治稳定中发挥着非常重要的作用，县的重要性必将引起社会的关注。”(三) “三农”问题的重要性：首先，中国是一个传统的农业大国。罗博士引用塞缪尔 亨廷顿的话，“得农村者得天下”，“农村的作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源。”其次是中国革命的宝贵经验。毛泽东说，“这个攻击的形势，简直是疾风暴雨，顺之者昌逆之者亡，孙中山先生致力国民革命凡四十年，所要做而没有做到的事，农民在几个月内做到了”。 (四)县域政治权力生态严重恶化。主要有以下表现：农村群体性事件频发；黑恶势力对基层政权的严重侵蚀；县域政府权威缺失，民众对县域政权的政治信任和政治认同流失严重，反体制的倾向相当明显。
     以上这些，迫切的需要对县域政治与国家能力建设进行理论上的探讨。
     二是县域政治与国家能力的关联
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     罗博士认为县域政治与国家能力之间存在着很大的关联。概括来讲，就是国家能力是决定一国政权生命力的最重要的因素，是一国政权得以生存和发展的动力源泉。对中国这样一个地域广阔，社会发展、经济发展以及民族融合匀质化程度较低的国家
来说，无论从经济发展、政治稳定，还是社会和谐方面来讲，中国二千多个县级政权以及县以下的政权的施政能力无疑是构成国家能力的重要组成部分。换言之，在中国，如果县级以及县以下政权建设不符合善治的目标，或无法履行其应有的公共权力，推动地方各项事业的全面发展，不仅使中国的国家能力大打折扣，且危及国家政权的基础。如果说国家能力由一个政权系统组成，那么县级国家政权的能力将构成此系统的基石。基石不固，地动山摇。
     正是基于以上的分析，罗博士提出了自己的国家能力构建的分析视角。
     三是国家能力构建的分析视角
     在这一部分，罗博士首先界定了现代国家的意涵。罗博士主要是在梳理西方学者对现代国家的理解的基础上，得出现代国家的主要特征。她分析道，作为一种国家制度，现代国家起源于15世纪西欧，它是与古希腊、古罗马、中世纪城邦是完全不同的概念，现代国家制度，用吉尔平的话语，它是迄今为止人类创造的最有效的政治组织单位，也是迄今为止防止公共权力最有效的组织形态，通过现代国家构建，实现了国家与社会的良性互动，以及政府与市场关系的合理化。
     美国学者查尔斯 蒂利在《西欧民族国家的形成》一书中，将国家定义为：一个控制了特定地域人口的组织如果具备下列特征，就是国家：（1）它与在该领域的其他组织产生分殊；（2）它是自主的；（3）它是集权的；（4）它的各个分支机构以制度化的方式彼此协调。她认为现代国家的主要特征有：现代国家拥有垄断合法使用暴力的权力；“持续不断而且有始有终的”公共财政；为一国的民众提供公共产品，这种公共产品包括对内提供服务和秩序，对外提供安全保障。
     在分析了现代国家的意涵之后，罗博士提出了自己对国家能力建构的分析框架。她首先界定了国家能力的意涵。她认为在对国家能力的理解上，有代表性的观点主要有：乔•米格代尔(Joel S. Migdal) 将国家能力定义为一国中央政府“影响社会组织,规范社会关系,集中国家资源并有效地加以分配或使用的能力”。这种能力被视为各国在国家政策和国家发起的活动方面成败与否的关键。（Joel S. Migdal ，Strong Societies and Weak States (Princeton :University Press ，1989) ，P4。
     中国学者胡鞍钢和王绍光在《中国国家能力报告》，认为国家能力是指一国中央政府将自己的意志、目标转化为现实的能力，包括汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力。其中国家汲取能力是最主要的国家能力，也是其他国家能力的基础。
     接着，她又将国家能力与国家权力进行了对比分析，认为其实质内涵是：国家权力是国家专制的权力（despotic power），即国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围，而国家能力是国家的基础性权力（infrastructural power），它是国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力，即国家能力。
     接着，她分析了中国政治发展中的国家能力与国家权力关系，认为国家权力的宽泛与国家实际渗透能力的软弱，构成了中国
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政治发展的图景，随着全能体制的解体，中国国家与社会关系的变动，公共权威的整体危机是当前中国社会发展面临的现实问题。
     在建构起国家能力的分析视角后，罗博士提出了本次论坛的第四个重要问题：如何分析县域政治的问题。
     她提出了县域政治问题的两个变量分析，即变量一：国家权力。县域政治出现的治理危机产生的前因，是国家权力作用范围在改革前后的选择性调整。变量二：国家能力。县域政治治理危机产生的根源，是国家能力。
     那么这两个变量的作用范围如何变化呢？
     从国家权力变量分析来看，改革开放前的中国社会，是典型的全能主义政治结构，它以单位制为细胞、以纵向组织为中介、高度中央集权。在强大的国家控制体系之下，农村社会维持着低水平的制度均衡，产业规模简单维持，公共物品的供给高度匮乏。然而在全能主义的体制桎梏下，由于整个社会被完全的国家化和政治化，人们感觉不到国家的缺位，国家通过低水平的公共福利维持着低水平的制度均衡，以此换取基层民众对政权的信任与服从。改革开放后，随着市场经济的发展和利益主体多元化格局的形成，县域政府国家权力作用范围的调整却发生公共管理职能的缺位与越位并存现象：一方面，随着教育、医疗等公共服务领域的市场化改革，基层政府的公共投入大幅减少，农村地区的公共物品高度匮乏。国家权力的变化主要表现在两个方面：国家权力的收缩主要集中在公共服务领域；国家权力对社会资源的控制不断加强。
     通过对以上的分析，罗博士认为，转轨时期地方政府对国家权力的施行，存在一种“选择式执行的倾向”。地方政府执行中央政府的约民政策，以此获得权力，而它又抵制中央的约官政策，使其所获得的权力成为用来谋取私利的不受制约的权力，即公共权力私有化。
     从国家能力来看，国家能力不断的衰微，有以下几个表现：汲取能力的削弱；分配能力的衰弱；规范能力的衰微；强制能力的变化。
     针对国家能力衰弱的变化，罗博士提出了自己的对策：加强国家能力建设。加强国家能力建设的路径是：民主与威权并施。民主路径：在地方自治原则的基础之上，充分发挥地方社会民众对地方政治的主导作用。譬如可以将直选的范围不断扩大，将县域变为民主的演练场。
     威权路径：强化国家权威的作用。保持民主与威权之间必要的张力如何可能：法治。
     罗博士的报告结束后，师生进行了热烈的讨论。

政治学理论2010级硕士研究生 周坤鹏供稿